监管加强，市场扩容，词频解读最新《土地管理法》！行业机遇在哪？
编者按：新《土地管理法》已于2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过，将于2020年1月1日起施行。新《土地管理法》相对于目前正在施行的2004年《土地管理法》，在各个方面实现了重大突破，本文试图从评估行业的角度，谈一谈《土地管理法》修法及影响。
总体评述
早在2008年3月，《土地管理法修正案》即被正式被列入全国人大修法计划，历经波折，终于历时11年，于2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《土地管理法》的决定，新《土地管理法》将于2020年1月1日起施行。
《土地管理法》之所以难修，除了必要的法律条款被反复斟酌之外，几次提交的《土地管理法》修正案，都因为各方争议太大而搁置重启；同时近年来土地、房地产爆发的矛盾和出台的政策变化太快，导致《土地管理法》新修之后可能马上面临再修，使这部新《土地管理法》修订不断被延期。这次，经过反复修订，出台的《土地管理法》，集中对近年来暴露出的现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的突出问题进行了规范。
现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的突出问题
土地管理法修法的关键把握
一、首次写入的关键词、词频解读
新《土地管理法》新关键词、词频及解读
在新《土地管理法》中：
（1）自然资源主管部门被提及37次居第一，与现行《土地管理法》词频36次的土地行政主管部门次数相当，新《土地管理法》自然资源主管部门继承了原土地行政主管部门的大部分职责；
（2）永久基本农田被提及19次居第二，比现行《土地管理法》中9次提及基本农田多了10次，基本农田在新法中不仅提升为永久基本农田，而且管理细则更细化；
（3）农业农村主管部门被提及9次，比现行《土地管理法》中农业主管部门3次提及多了6次，新法中农业农村主管部门的职责更多更细；
（4）集体经营性建设用地（提及7次）、区片综合地价（提及2次）、户有所居（提及1次），则体现了保障农地入市、提高补偿标准，既提高土地集约利用效率又保护农民居住权益；
（5）此次首次提到了国土空间规划，并被提及5次，标志着我国正式建立起了国土空间规划制度，这将有效解决我国多个部门多个规划，相互在土地利用方面不统一，常冲突的矛盾。
二、修法实现七大突破
针对近年来土地管理中出现问题，新《土地管理法》主要在七个方面实现突破：
1、破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍
新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。
2、改革土地征收制度
一是对土地征收的公共利益范围进行明确界定。新《土地管理法》增加第45条，首次以列举方式明确界定土地征收的公共利益：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。
二是明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。原《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。
三是改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。
3、提高土地利用效率完善农村宅基地制度
一是增加规定农民集体所有的土地中，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；
二是对长期以来，宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地的用益物权难落实的问题进行了纠正。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。
三是考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程，新《土地管理法》规定：国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时，在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。
4、为“多规合一”改革预留法律空间
建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条，规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
5、将基本农田提升为永久基本农田
实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识，新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条明确：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。
6、合理划分中央和地方土地审批权限
原来的《土地管理法》对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度，旨在通过复杂的审批制度引导地方政府利用存量建设用地。长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。
7、土地督察制度正式入法
为了有效解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题，2006年国务院决定实施国家土地督察制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。
在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。
评估行业的业务发展
新《土地管理法》修法，评估行业迎来新业务
一、政府委托的区片综合地价评估业务
新《土地管理法》明确农地征收补偿，须按区片综合地价作为征地补偿标准，对于区片综合地价的确定，需要政府委托专业机构进行评估，并通过政府进行发布。征地区片综合地价是指在城镇行政区根据土地利用总体规划确定的建设用地范围，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素划分区片并测算的征地综合补偿标准。
世联评估价值研究院根据以往研究和评估经验，区片综合地价评估，须遵循以下五个原则。
征地片区综合地价评估原则
从测算方法而言，有农地价格因素修正法、年产值倍数法、收益还原法、市场比较法和剩余法，在实际应用中，剩余法所估算的征地片区价格通常比其他方法所估算的价值较高，也更接近于市场价格，在实际应用中，较能贴近于被征地农民的意愿。
二、农村经营性建设用地出让、租赁价格评估业务
新《土地管理法》最大的突破就是，在符合规划和土地利用年度计划的前提下，允许集体经营性建设用地与城市国有建设用地“同等入市、同权同价” ，同时新《土地管理法》还规定，以出让获得的集体经营性建设用地还可转让、互换、出资、赠与或者抵押 。
从评估实践来看，集体经营性用地的价值评估是项新业务，世联评估，作为一家综合排名第一的全国性房地产估价机构，在新《土地管理法》修正之前，已经在修法前的试点地区 参与了很多估价实践，积累了大量经验。以2018年9月世联评估北京分公司承担的一宗北京大兴区集体经营性建设用地（商务金融用地）在建工程抵押价值评估为例，评估采用的面积及规划数据来源于该集体经营性建设用地的《乡村建设规划许可证》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》（转让）及补充协议；从评估依据和方法选用上，则依据《城市房地产管理法》、《房地产估价规范》、《房地产抵押估价指导意见》及其他相关法规，在遵循独立、客观、公正、合法、谨慎的原则的基础上，选用成本逼近法、剩余法进行了分析、测算和判断；对于评估结果的处理，评估总值为已扣除假定在价值时点变现时集体土地可能缴纳的增值收益调节金后的结果。由于世联评估的参与，世联凭借其雄厚的技术实力和多年积累的公信力，有效嫁接起了委托用地单位和银行之间的资金合作，顺利推进了该商业办公类项目，为北京大兴区在集体经营性建设用地试点成功贡献助力。
新《土地管理法》实施后，未来在确定集体经营性建设用地出让拍卖底价、作价入股价值、抵押价值、抵押价值以及交易课税价值方面的评估，业务会呈爆发式增长，届时评估机构将大有可为。
三、农村土地家庭承包经营权价格评估业务
新《土地管理法》将“三权分置”改革做了进一步落实，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。新《土地管理法》规定“家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。”
当需要确定农村土地承包经营权价格时，有可能需要引入土地价格评估，评估机构可根据土地的出产能力评估农村土地承包经营权的参考价格。
四、集体土地上建设租赁住房用地价格评估业务
2017年8月21日，原国土资源部和住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）确定了北京、上海、广州等13个试点城市开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点，2019年1月11日，自然资源部和住房城乡建设部又增加了福州、南昌、青岛等5个试点城市，试点城市达到18个；新《土地管理法》中的“集体经营性建设用地”未来是否能全国范围内进行集体土地上建设租赁住房，使人留足期待。
一旦在实施细则中，允许集体经营性建设用地建设租赁住房，则涉及此类土地、房地产的土地租赁权价值评估、租赁权质押价值评估、资产证券化评估等将为评估机构带来大量新业务。
五、荒山、荒沟、荒丘、荒滩承包权价值评估业务
新《土地管理法》规定，“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包” 。
如此，未来将引入集体经济组织之外的外部资本参与荒山、荒沟、荒丘、荒滩承包，由此也将催生类似土地的承包权价格评估
六、农用地基准地价评估业务
新《土地管理法》的推出，提高了农村集体土地的利用效率，提升了农用地和集体经营性建设用地的价值，可以预见，新《土地管理法》实施之后，过往的农用地基准地价会有较大提升，评估机构可能将迎来新一轮的农用地基准地价评估。
亟待深入研究的评估课题
一、居住用途的集体所有建设用地能否与新《土地管理法》衔接？
新《土地管理法》中第六十三条规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务”。
然而，从目前实践来看，我国自然资源部和住建部确立了18个试点城市可以在集体土地建设租赁住房，那么，新《土地管理法》与集体土地建设租赁住房，在法规上如何衔接？未来是否能再有突破，允许集体土地建设商品住房，进而增大住宅供给，平抑房价，都是值得研究和讨论的话题。
二、农用地分等定级是否会有新的变化？
新《土地管理法》的出台，必然对《农用地质量分等规程》《农用地定级规程》产生影响，同时，还将影响农用地基准地价评估。那今后这些如何做相应的修改和细化，这还需业界和学者未来进行更深入的探讨研究。
三、集体经营性建设用地抵押评估，需要新的指引
新《土地管理法》未提及包括抵押价值在内的集体经营性建设用地使用权价值如何评估。目前对于规范农村集体经营性建设用地的抵押的政府指导文件，是2017年发布的原银监会和原国土资源部发布的《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，其中提出“银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权价值评估制度。可采用外部评估或内部评估的方式对用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权进行价值评估。”
然而，具体到评估方法和估价管理，目前集体经营性建设用地缺乏类似于城市房地产抵押评估领域的《城市房地产抵押估价指导意见》《商业银行房地产贷款风险管理指引》《关于规范与银行信贷业务的房地产抵押估价管理有关问题的通知》等规范性指导文件，未来评估行业业界，要想使集体经营性建设用地抵押评估更有操作性，还须有针对性的相关技术规范与管理指引。
总而言之，历经11年修法历程的新《土地管理法》在化解我国城乡土地管理二元体制所存在的弊病、实施更加严格的耕地保护和土地集约利用和保护农民权益方面做了重大突破，对于土地、房地产相关的评估机构和评估制度也产生了巨大影响。评估机构通过学习新《土地管理法》，研究集体经营性建设用地评估理论、方法和实务，可丰富和完善现有的农用地和集体经营性建设用地评估的内容体系，同时，新《土地管理法》也会催生很多新类型的评估业务，评估机构在促进农用地流转和高效利用方面将发挥更加积极的作用。
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